В исследовании предлагается качественная оценка персональных законопроектов 9 наиболее активных в 2013 году петербургских депутатов. Рассматривая качество законопроектов с точки зрения отношений «власть-общество», исследователь пытается выяснить, как тематика законопроектов соотносится с реальными проблемами горожан, выражающихся в тематике обращений  в законодательный орган.

Так среди тем законопроектов депутатов оказались: реструктурирование государственной власти, регулирование сферы административных правонарушений, регулирование философско-нравственных ценностей. Тогда как среди тем обращений граждан: преступность, социальная политика, вопросы ЖКХ. Для глубокой оценки данного несоответствия была предложена модель оценки качества, которая представляла собой: ранжирование тематики обращений в ЗС по 10-балльной шкале и соотнесение с тематикой законопроектов депутатов.

В заключении делается вывод о  качестве инициатив петербургских депутатов, и о том, как это соотносится с их высокой публичной и законотворческой активностью.

Ключевые слова: качество законопроектов, отношения «власть-общество», публичная активность, законотворческая активность.
 
Исследование качества законопроектов депутатов является следствием возникшей дискуссии о том, как измерить эффективность деятельности депутатов. Так в 2014 году в Санкт-Петербурге c помощью ряда крупных СМИ возник широкий общественный резонанс. Резонанс связан с предложением перевести петербургских депутатов, которые работают сейчас на профессиональной основе, на работу на общественных началах. Такая практика распространенна в России, тем не менее, для перехода требуется тщательная количественная и качественная оценка деятельности депутатов.

Ранее автором данной статьи предлагалась количественная оценка деятельности депутатов. [Глазунова, 2015,]. Предложенна модель основывается  на методе, предложенном американским политологом Дж. Пейном [Payne, 1980, 435], который выделил типы политиков согласно измерению их публичной и законотворческой активности. В результате измерений количества персонально выдвинутых законопроектов в 2013 году, а также количества упоминаний в СМИ, образовалась модель определяющих принадлежность депутата к тому или иному типу политиков: высокая законодательная активность- высокая публичная активность, высокая законодательная активность (ЗА)- низкая публичная активность (ПА), высокая ПА -низкая ЗА и низкая ПА- низкая ЗА [Глазунова, 2015,]. Результаты измерений представлены в табл.1.

Табл.1

 
В результате измерений 9 депутатов оказались наиболее активными, как в публичной деятельности, так и в законотворческой (ими принималось наибольшее количество законопроектов). Тем не менее, данных измерений недостаточно для оценки эффективности деятельности депутатов, учитывая, что главной целью законодателей в демократическом обществе является представление интересов горожан. В этой связи требуется качественная оценка законопроектов депутатов. Для измерений были взяты законопроекты 9 наиболее активных депутатов (высокая ЗА- высокая ПА).

Вопрос качества нормативно-правовых документов относится к области юридической науки. Он  рассматривается такими исследователями как: Ю. Алмаева,  Е. Сырых, В. Власов, В. Прозоров и др. Существует несколько подходов к определению качества законопроектов.  Первый подход, определяется, как «технологический», он оценивает, насколько закон максимально соответствует всем формально принятым процедурам законодательного процесса. Или же сюда можно отнести соответствие целей закона и результатов его применения. Второй подход «социологический», в котором исследователи оценивают, насколько закон отвечает социальным, экономическим и другим проблемам в обществе, направлен ли закон на их решение.

Приверженцы первого подхода рассматривают закон с точки зрения правовой теории и области правоприменения. К основным признакам закона с юридической точки зрения относят: регулирование наиболее устойчивых отношений в обществе, принятие закона уполномоченными на то инстанциями (государственными органы, референдум и др.), а также особый порядок принятия закона, высшая юридическая сила и др.[Сырых, 2000 , 127].  А. Шадже упоминает такие важные характеристики качественного закона, как: ясность изложения целей и средств закона, доступностью языка и полной инкорпорацией закона в правовую систему [Шадже, 2007].  Данные характеристики могут многое сказать об авторе закона, об уровне его правового образования. Такой аспект как язык закона может повысить эффективность его применения, так как абстрактные формулировки в законе могут привести к неправильной трактовке и далее в ошибках правоприменения. Но данный аспект не учитывает цели и последствия применения закона в обществе.

То же касается и формулы «цели-средства-результат».  В законе могут быть обозначены цели, а также средства для его выполнения, формально может быть выполнен результат, например, увеличение нормы выплаты штрафа за какое-то правонарушение, но в действительности правонарушений меньше от этого не становится, и проблема не остается решенной.

В своей работе мы будем оценивать качество законопроекта с точки зрения отношений «власть-общество».  Исследуя проблему соотношения технологического и социологического подходов в определении качества законов, наиболее точным является определение Ю. Алмаевой, которое предполагает, что «качество закона - это совокупность свойств, признаков, обусловливающих способность закона оказывать положительное воздействие на подлежащие регулированию общественные отношения в соответствии с предназначением закона, не оставляющая возможности предпочтения одной правовой нормы другой или одного толкования закона – другому, а также содержащая эффективный механизм реализации правовых норм» [Алмаева, 2009, 11]. Данный вид качества  тесно связан с целеполаганием и влиянием на общественное мнение. Цели в нашем исследовании будут восприниматься как проблемы, которые волнуют горожан Санкт-Петербурга больше всего, и решением которых являются законопроекты депутатов.

Существуют многочисленные данные опросов, какие проблемы волнуют горожан или россиян на текущий момент. Среди популярных ответов: преступность, инфляция, безработица. Задача законодателей, если считать их работу как представление и решение проблем избирателей, создавать такие законопроекты, которые бы пытались решить данные проблемы.

Как законодатель узнает о таких проблемах? Здесь возникает понятие обратной связи, которая подразумевает не только реакцию общества на уже принятые законы, но и реакцию депутатов на обращения избирателей. Так в Санкт-Петербургском парламенте существует официальная форма обращения к своему депутату, в письменной или электронной форме на официальном сайте ЗС СПб. Кроме того, избиратели могут приходить на депутатские слушания или же другие публичные слушания в ходе обсуждения законопроектов.

Также о существующих проблемах депутат может узнать из СМИ, кроме регулярных обращений жителей с проблемами в газеты и на телевидение, СМИ часто публикуют данные социологических опросов, которые выявляют общую картину дня.

Мы будем сравнивать тематику предложенных законопроектов с тематикой обращений граждан в ЗС, такие данные ежегодно формируются силами пресс-службы ЗС и публикуются на официальном сайте, с указанием тематики, количества обращений, аудитории и др.

Законопроекты депутатов 

Для того, чтобы сузить круг исследования мы будем изучать законотворчество депутатов с высокими показателями законодательной активности и публичной активности, это 9 депутатов. Будет учитываться тематика законопроектов 9 депутатов за 2013 год (тематика депутатских запросов учитываться не будет), при этом будут рассматриваться не все законопроекты, а только некоторые типы. Темы будут сравниваться с рейтингом основных общественных проблем за 2013 год.

Определение тех законопроектов, которые должны учитываться, как  нацеленные на решение проблем в обществе происходило с помощью эксперта аппарата руководителя фракции «Справедливой России» А. Ковалева - А. Карпова. Выявилось, что неформально не все типы законотворческих инициатив подходят для исследования на уровне парламента. Всего типов законопроектов выделялось 4:

Таким образом, нам предстоит оценить вид юридических актов с выраженной тематикой: проекты региональных законов, которые отвечают проблемам социума.

Рассмотрим основную тематику их законопроектов. Результаты в табл.2.

Табл.2

 
Согласно результатам таблицы наиболее частыми стали законопроекты в сфере административных правонарушений, это законопроекты, которые увеличивают санкции, штрафы за административные правонарушения горожан. Тем самым одной из форм ответа на проблемы в обществе законодателей – это не решение, а запрет, увеличение штрафа. Такая форма ответа на проблемы социума априори порождает все большее количество законопроектов. Примером тому может быть проблема с алкоголизмом, в Петербурге и в России за последнее время появилось большое количество постановлений, законопроектов, увеличивающих штрафы за продажу алкоголя несовершеннолетним, сокращающим период продажи алкоголя, запрещающим продавать алкоголь на первых этажах жилых домов и т.д. Тем самым увеличивается количество законопроектов, но эффект от такого закона спорный: проблема может так и не решиться. Из 9 депутатов с наиболее высокими показателями рейтингов, 6 принимали законы в сфере административных правонарушений.

 Множество законопроектов принималось в сфере исполнительной власти, гражданской службы, местного самоуправления. Реформирование власти косвенно относится к проблемам общества, но зачастую отвечает скорее запросам власти. Если мы посмотрим на тематику обращений в ЗС, вопросы о работе исполнительной власти несоизмеримы с вопросами о работе самого ЗС. Что говорит о то, что данная проблема инициирована и нацелена на запросы власти.

Обращения граждан

Данные об обращения граждан публикуются на официальном сайте ЗС СПб, в них указывается подробно тематика обращений, количество обращений и сколько ответов было сделано на эти обращения в целом.

Опираясь на количество и тематику обращений к депутатам за год можно составить рейтинг проблем, наиболее волнующих горожан. Наиболее острые проблемы мы поделили на блоки, по которым было наибольшее количество обращений. Таких блоков  насчитывается 5 в 2013 году.
 

 
Среди наиболее волнующих вопросов горожан – вопросы ЖКХ, вопросы социальной политики (социальная политика, вопросы образования и здравоохранения), вопросы градостроительства (ремонта и эксплуатации жилищного фонда, проблемы жилья, строительства) вопросы работы Законодательного Собрания (жалобы, благодарности, инициативы) и др. Данные проблемы были ранжированы по степени их значимости от 5 до 1 балла соответственно.

Далее соотнесем тематику законопроектов депутатов и количество баллов  соответственно. При этом измерим 2 показателя качества: количество проектов региональных законов из общего числа законопроектов в %, и количество баллов соответственно тематике.

Табл.3.

Ниже представлен рейтинг депутатов согласно баллам за качество законопроектов.

Табл.4  

 
Итак, мы прорейтинговали депутатов с высокой публичной и законотворческой активностью согласно качеству их законопроектов, которые по нашему мнению должны быть направлены на решение социально-экономических, культурных проблем. Лидерами стали три депутата из фракций: «СР», «Яблоко», «ЕР». Большинство депутатов обладают средними значениями, и 2 депутата с самыми низкими значением.

Лидер рейтинга – Марина Шишкина, ее законопроекты затрагивают практически все блоки проблем горожан, за исключением вопросов ЖКХ. Нужно сказать, что никто из депутатов не затрагивал тему ЖКХ в своих законопроектах.

Отдельно стоит отметить законодательную инициативу В. Милонова, направленную на регулирование моральных и философских категорий: в официальных нормотворческих документах появляются такие спорные темы как нравственное и духовное развитие, психическое здоровье и др. Попытка депутатом регулировать философские категории и личную жизнь горожан принимает все большие масштабы и для этого он обладает полномочиями, так как занимает должность председателя комитета по законодательству, через который проходят и одобряются все законодательные инициативы парламента. Тем самым такие законы дают повод для обсуждения в СМИ.

Среди тематики законопроектов депутатов наиболее острая проблема – это проблема градостроительства. 3 депутата предлагали проекты законов по данной теме. Данный блок проблем, включает в себя вопросы жилья, строительства, земельного вопроса. Есть категория депутатов, которые обращаются к вопросам градостроительства, но скорее к теме сохранения культурного наследия в Санкт-Петербурге, это такие депутаты как: А. Ковалев и Б. Вишневский.

Таким образом, рассмотрев рейтинги по качеству законопроектов, мы можем соотнести их с высокой публичной и законотворческой активностью депутатов и сделать вывод о том, что далеко не всегда высокая ЗА и ПА является свидетельством качественной работы депутатов.  Как видно,  далеко не все депутаты стараются решить общественные проблемы, вследствие чего появляется гипотеза, что активные депутаты заняты созданием и совершенствованием запрещающих норм, реструктурированием государственной власти, и даже регулированием философско-нравственных реалий общества.

При этом не всеми депутатами учитывается одна из острых проблем для горожан – социальная политика и вопросы ЖКХ. Существует и другая гипотеза, что для решения общественных проблем, депутаты пользуются другими, неофициальными методами, тогда встает вопрос об эффективности законодательства.  Данные гипотезы требуют обоснования, как в теоретическом, так и эмпирическом плане.

Софья ГЛАЗУНОВА, магистрант НИУ ВШЭ (Санкт-Петербург)