Исследовательская работа выпускницы железногорской гимназии №91 Софьи Глазуновой посвящена изучению законотворческой и публичной активности депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в 2013 году.
Для того, чтобы выявить взаимосвязь между двумя данными типами активности, автор, опираясь на работы российских из зарубежных политологов, пытается определить основные факторы, которые формируют контекст вокруг законотворческой деятельности депутатов.
Чтобы определить уровень «паблисити» депутата, используется методика рейтингования, основанная на данных пресс-службы ЗС СПб за 2013 год.
С помощью анализа сформированных рейтингов депутатов, строится модель, которая наглядно демонстрирует, что инициированные законодательные акты депутатов связаны с уровнем упоминанием депутатов в СМИ. Результаты исследования позволяют сделать несколько неочевидных выводов, касающихся также качества законопроектов депутатов, а также деятельности ЗС СПб в целом.
Депутат – это профессия или призвание? С 2014 года в Санкт-Петербурге широко обсуждается тема зарплаты народных избранников: в частности, возможность не платить зарплату всем депутатам, а лишь штатным, позволяя нештатным заниматься другой не политической деятельностью. Такая практика используется во многих регионах страны, петербургские парламентарии все еще находятся на бюджетном попечении.
Но как определить профессиональность депутата? Это вопрос не только для обсуждения в СМИ, но и для исследователя. Для того чтобы оценить деятельность депутата, нужно прежде всего отличать несколько типов активности: это принятие законов, общественная работа, частью которой является и публичная деятельность. Как взаимосвязаны данные виды активности, а также насколько это позволяет говорить об эффективности каждого отдельно взятого депутата – основной вопрос исследовательской работы.
Данная проблема не так широко обсуждается современными исследователями, в 1972 году американский профессор Джеймс Пейн, исследует похожую проблему в деятельности конгрессменов.Более поздние исследования, направлены на изучение законотворчества, как фактора, влияющего на дальнейшее переизбрание. Тем не менее, в эпоху современных информационных технологий существует потребность в исследовании законодательной активности депутатов в совокупности с публичной активностью вСМИ, данные процессы практически неразделимы.
Метод исследования Дж. Пейна
James L. Payne, профессорТехасского университета, предложил измерить публичную и законодательнуюактивность на примере американского Конгресса. Профессор предположил в 1972году, что эти два типа активности являются взаимоисключающими для американских конгрессменов. По мнению автора статьи, в Сенате существовала проблема, что те, кто делает основную законотворческую работу остаются инкогнито (work horses), в то время, как публично известные конгрессмены (show horses) претендуют на более прочные позиции, но не занимаются своей основной работой.
Для того чтобы понять насколько много работает конгрессмен, Пейн использовал протоколы заседаний комитетов Палаты Представителей Конгресса. Обращаясь к стенограммам он определял участие того или иного конгрессмена в слушаниях комитета, общее количество кредитов суммировалось, и выводились данные о законодательной активности члена ПалатыПредставителей.
Измерялась также и публичная активность,с помощью 5 главных федеральных газет (New York Times, Washington Post, и др.) выявлялась частота упоминаемости конгрессменов в заголовках Согласно количеству упоминаний, Пейн составил «паблисити рейтинг» и сопоставил его с данными о законодательной активности.
Автор выделяет 4 типа политиков:
1. Высокая законодательная активность (ЗА),высокая публичная активность (ПА).
2. Высокая ЗА, низкая ПА
3. Низкая ЗА, высокая ПА
4. Низкая ЗА, низкая ПА
По части законотворческой активности данный метод невозможно применить к Петербургскому парламенту: кабинетный процесс в Собрании является закрытым. В публичном доступе не находятся стенограммы заседаний, хотя сами заседания и являются открытыми для СМИ и экспертов. Поэтому мы будем использовать только предложенный метод оценки публичной активности депутатов, а также классификацию типов политиков.
Законотворческая активность
Для того чтобы определить уровень персональной активности каждого депутата в ЗС СПб, за единицу измерения было взято количество персонально инициированных законопроектов депутатов(законопроекты при этом могли быть не приняты), а также количество депутатских запросов. Но перечисленные количественные данные не могут исследоваться вне контекста, окружающего петербургский парламент и так или иначе влияющего на законотворчество депутатов. Данный контекст складывается для исследователя из условно названных базовых и институциональных факторов.
Базовые факторы:
Личностный фактор. Лидерство. Данный фактор основывается на личности депутата, его индивидуальных характеристиках и тех качеств, которые отличают его от других депутатов и позволяют иметь авторитет в парламенте и продвигать большее количество нормативно-правовых актов т.е. лидерство. Будет учитываться формальное лидерство депутатов, т.е. фракционное лидерство, лидерство в комитетах, занимаемая должность (спикер, вице-спикер и т.д.).
Опыт в законотворческой деятельности. Другой немаловажный фактор в определении уровня законодательной активности – это предыдущий политический и законодательный опыт депутата. Еще в1960 году американский политолог Donald R. Matthews предложил, выбирая путь развития для новичков в Сенате, не посвящать себя огромной законотворческой работе, а концентрироваться на узком круге проблем, который важен округу, от которого избирался сенатор. Тем самым сенатор обеспечивал себе успешный первый срок.
В Санкт-Петербурге можно наблюдать другую картину, несмотря на то, что люди с большим политическим опытом, как правило, выдвигают большее количество инициатив, некоторые новые депутаты превосходят их по количеству, как, например, М. Шишкина.
Политический рекрутмент. Многими политологами серьезно изучается проблема политического рекрутмента, т.е. то из какой среды приходят политики, и представители каких профессий добиваются наибольшего успеха в сфере законодательного процесса. Все сходятся в одном, что в политику приходят люди с высоким уровнем образования, высоким социальным статусом; обладающие большими привилегиями, чем обычный человек.
Большинство петербургских депутатов имеют больше чем одно образование. Учитывая общее количество специализаций депутатов, которое будет больше чем 100%, можно сделать выводы о преобладании той или иной профессии среди депутатов. Самыми популярными профессиями стали: военный, юрист, экономист, инженер.
Существуют и другие базовые факторы, к которым можно отнести Родину депутата, партийная принадлежность идр.
Институциональные факторы
Данные факторы были предложены Г. Голосовым и Ю. Шевченко в статье«Политические институты и мотивация законодательной деятельности в российском парламенте" парламента в политических системах.
Исследовалась Государственная дума 1996-1999 годов, с этого времени прошло 10 лет, описывалась ситуация становления парламента, за это время значительно поменялась политическая система в РФ: переход на пропорциональную избирательную систему, утрату влияния левых партий, укрепления связей доминирующей партии справительством РФ и др. Тем не менее выводы Голосова и Шевченко помогают нам выделить институциональные факторы:
Фактор принадлежности к комитету. Если посмотреть на состав нынешних комитетов и комиссий, то главенствующая роль в большинстве из них распределена между членами партии «Единой России». Из 9постоянных органов ЗС СПБ – 5 должностей председателей органов принадлежит партии «Единая Россия». Это такие важные для Санкт-Петербурга комитеты, как комитет по законодательству, комиссия по городскому хозяйству, градостроительству и земельным вопросам, комиссия по социальной политике и др.Можно предположить, что за отсутствием абсолютного большинства в парламенте,«Единая Россия» старается реализовать свое большинство с помощью комитетов и комиссий. Данное предположение требует отдельного исследования, тем не менее фактор законотворческих полномочий органов ЗС СПб говорит о том, что комитеты играют важную роль в стимулировании отдельных депутатов.
Фактор принадлежности к партии. Так, например, после раскола во фракции «Яблоко» должны быть высоки индивидуальные стимулы и политики могут обладать разным уровнем законотворческой активности. ВКПРФ наоборот, могут преобладать больше коллективные стимулы из-за сильной партийной идеологии, и они могут находится на одном уровне законотворческой активности.
В целом данные факторы влияют на законотворческий процесс и мотивируют к большей или меньшей законотворческой активности.
Публичная активность
О роли рейтингов как элементов информационной политики говорят многие исследователи. О.В. Попова в своем исследовании о роли рейтингов доверия и популярности во время электорального процесса говорит о том, что основной целью рейтингов является не только сам факт оценки или измерения данных о субъекте политики, но также и привлечение к нему внимания, не зря данные различных социологических центров широко используются СМИ.
Количество упоминаний при этом –основной фактор, влияющий как на охват аудитории, так и на формирование отношения к деятельности депутатов.
Существуют примеры таких рейтингов, так есть федеральный проект издания Федерал Пресс, где в различных регионах составляются рейтинги публичной активности «вип-персон» – политиков. Он формируется на основе анализа базы «Яндекс-новости», которая сотрудничает с более чем с 1000 представителей СМИ, рассматривается цитируемость и количество упоминаний субъектов.
Мы, используя метод Д. Пейна, будем исследовать упоминаемость депутатов в ведущих региональных и федеральных СМИ, при этом в качестве дополнения мы укажем используемые СМИ, их тематику.
Оценка качества законопроектов.
- Для того чтобы получить полную картину деятельности депутата, мы проведем небольшой анализ качества законопроектов депутатов. При этом не будут использоваться такие подходы к оценке качества как: технологический(соответствие принятия закона всем процедурам, язык законопроекта), цели-средства-результат, не будет также и рассматриваться контент законопроектов.
- Преимущественно будет использован социологический подход, который отражает суть отношений «власть-общество»,а именно соответствует ли тематика законопроектов с реальными проблемами горожан.
-
- Особенности5-го Созыва ЗС СПб
-
- Законодательное собрание Санкт-Петербурга 5-го созыва сформировалось по результатам региональных выборов в декабре 2011 года. Выборы в Законодательное Собрание проходили по единому округу согласно спискам кандидатов в депутаты пропорционально числу голосов избирателей. По результатам голосования в Законодательном Собрании представлено 5 фракций: «Единая Россия» (ЕР), «Справедливая Россия» (СР),«КПРФ», «Яблоко», «ЛДПР». В данном созыве ни одна фракция не обладает абсолютным преимуществом в количестве мандатов. Из 50 мест наибольшее количество мандатов у «Единой России» - 20 мест, наименьшее у «ЛДПР» - 5 мест, фракция «Справедливая Россия» заняла второе место в выборах, получив 12мандатов.
- Из состава депутатов был избран председатель ЗС – Вячеслав Макаров (ЕР), а также 2 его заместителя Павел Солтан (СР) и Сергей Анденко(ЕР). Изменения среди депутатов произошли в 2013 году, три депутата из фракции «Единая Россия» сложили свои полномочия в мае и сентябре 2013 года. Им на смену пришли 3 новых депутата: Е.Марченко, А. Дроздов и Е. Рахова. Данные депутаты будут исследоваться нами в отдельной группе.
- Другие изменения в фракционной принадлежности депутатов произошли ранее в 2012 году, 3 депутата из фракции «Яблоко» были исключены из партии в связи с обвинениями в фальсификациями на выборах, в их числе М.Резник, В. Нотяг и О. Галкина. Нами группа будет обозначена как «беспартийные».Формально они принадлежат к фракции, так как не согласились сдать свои мандаты после исключения из партии, тем не менее, их решения могут отличаться отрешения фракции.
- В исследовании отдельно рассматривается законотворческая деятельность спикера парламента, так природа его полномочий отличается от других депутатов: он имеет больше представительские функции, и его законотворческие акты имеют больше организационный характер: объявление благодарности, организационные распоряжения, регламентирующие деятельность парламента.
- Также отдельно будет учитываться деятельность депутатов, которые приступили к своим полномочиям в течение 2013 года, через 1,5-2 года после выборов. Это уже упоминаемые 3 депутата из «ЕР», которые приступили к депутатской деятельности в мае и сентябре 2013 года.
- И отдельно мы сможем говорить о группе «беспартийных», мы не можем сделать выводы о деятельности фракции «Яблоко» в целом, а только об остальных ее трех представителях, состоящих в партии.
-
- Оценка законотворческой активности
-
- Результаты измерения законодательной активности депутатов представлены в таблице в прил.1. В таблице учитывались инициированные законопроекты и депутатские запросы в сумме за 2013 год. Места в рейтинге распределяются в соответствии со значениями суммы, чем больше количество инициатив, тем выше рейтинг депутата.
- Согласно таблице №1В. Макаров обладает наивысшим количество законопроектов – 94. Тем не менее не учитываются такие акты как: благодарности, распоряжения и др., которые не решают реальные общественные проблемы. Количество инициированных законопроектов в итоге – 5.
- Среднее значение законопроектов по рейтингу – 10,5. Депутаты, которые набрали больше данного значения будут относиться к группе с высокими показателями активности. Те, чьи значение превышают вдвое средний результат- будут считаться лидерами рейтинга.
- Топ рейтинга заняли 5 депутатов: В.В. Милонов, Б.Л.Вишневский, М.Л. Резник, С.Н. Никешин, М.А. Шишкина. Все депутаты обладают формальным лидерством и являются либо руководителями органов ЗС, либо руководителями фракционными.
- Высокими показателями обладают еще 17 депутатов. В этой группе 5 представителей из «КПРФ», 6 из «ЕР», 3 – «СР», 1- «Яблоко», 1- «ЛДПР»,1- «беспартийный».
- 28 депутатов с показателями 10 законопроектов и ниже. Сюда полностью входит группа «новичков»с нулевыми или близким к нулю показателями. 13 представителей из «ЕР», 8- «СР»,4 - «ЛДПР», 1- «Яблоко», 1- «КПРФ», 1- «беспартийный».
- Таким образом исходя из результатов таблицы мы также можем сделать вывод о работе фракций, на основе персональной деятельности депутатов. Из расчета количества депутатов с высокими показателями поделить на общее количество депутатов фракции и умножить на 100%. Результаты представлены нарис.1
Наиболее высокая персональная законотворческая эффективность отмечается у депутатов КПРФ, «беспартийных» и фракции «Яблоко» - больше 50%,меньше у «ЕР», «СР» и ЛДПР. Перейдем к публичной активности депутатов.
Паблисит и рейтинг петербургских депутатов.
- Рейтинг основывается на данных пресс-службы Законодательного Собрания, в число которых входит: упоминания в газетах, в информационных агентствах, в телевизионных сюжетах, на радио. Данные представлены пресс-службой не за все месяцы 2013 года: в них не входит январь, июнь, июль 2013 года. Традиционно летние месяцы- считаются периодом каникул депутатов, так же, как и январь, в котором практически половина месяца не рабочая. Учитываются упоминания депутатов в газетах, на телевидении, радио ив информационных агентствах. На основе их составляется общий рейтинг. Ряезультаты представлены в табл.2, 3,4,5. В табл 6. представлены общие результаты по всем средствам массовой информации.
- 4 показателя – это четное число, поэтому должны быть определяющие факторы при возникновении ситуации, в которых 1показатель будет низкими и 3 высокими. Этими факторами стали типы рейтингов. 3из них будут влиять на повышение рейтинга депутата – рейтинг газет, ИА, телевидение – доминантные рейтинги, 1 на понижение – радио – рецессивный. Т.е.при возникновении таких ситуаций высокий рейтинг радио приравнивается к низкому(кроме случаев с отклоняющейся активностью, тогда ситуация идет в пользу повышения). Пример:
-
| Имя депутата | Газеты | ИА | телевидение | радио | Итог |
| Никешин С.Н. | высокий | высокий | Низкий | Низкий | высокий |
-
- В итоге 13 депутатов обладают высокой публичной активностью, из которых 5 депутатов занимают лидерские позиции и их показатели упоминаемости намного выше, чем всех остальных депутатов. 37депутатов обладают низкой публичной активностью.
- К лидерам рейтинга относятся 5 депутатов со сверхвысокими показателями практически по всем направлениям в СМИ. Сюда, кроме председателя ЗС СПБ относятся также лидер фракции «СР» – А. Ковалев, лидер«беспартийных» - М. Резник, депутат «ЕР» - В. Милонов, и депутат от «Яблоко» Б.Вишневский. Чтобы объяснить природу публичной их высокой публичной активности, мы можем сослаться на активную работу пресс-службы ЗС по повышению имиджа и узнаваемости спикера В. Макарова. А также о включении в список СМИ большого количества газет и ИА на строительную тематику, в то время как 2 лидера рейтинга являются активными градозащитниками.
- К депутатам с низкой публичной активностью относятся 37 депутатов, в полном составе фракция КПРФ, подавляющая часть членов фракции «ЕР», «ЛДПР»
Составив2 рейтинга законодателей, мы можем выделить 4 типа политиков согласно Д. Пейну.
4 вида политиков и качество законопроектов
Результаты представлены на рис.2, где оси абсцисс – значения публичной активности, на осиординат данные законотворческой активности.
Исследуя деятельность конгрессменов, Дж. Пейн получил результаты, когда ни один из членов Палаты Представителей не получил высокие показатели публичной и законотворческой активности, ситуация с петербуржским парламентом, разительно отличается – здесь сразу 9 депутатов обладают данными значениями, что говорит нам о наличии взаимосвязи между двумя типами активности в деятельности депутатов.
Представленная модель - упрощенная модель политического и публичного участия депутата, которая не оценивает, насколько показатели высокой законотворческой деятельности отвечают запросам и проблемам общества: может быть принято много законов, но они могут оказаться также средством собственного политического пиара. Для того чтобы оценить качественную работу депутатов, нужно оценить их законопроекты.
При поверхностном анализе тематики законопроектов 9 депутатов, выяснилось, что множество из них посвящено следующим темам (прил.7)12]:градостроительство, философско-моральные вопросы (В. Милонов), большинство законопроектов принималось в сфере исполнительной власти, гражданской службы, местного самоуправления. Реформирование власти косвенно относится к проблемам общества, но зачастую отвечает скорее запросам власти. Также много законопроектов, вносящих изменения в Устав СПб.
Тем не менее такие законопроекты не соотносятся с основными проблемами, которые волновали граждан в 2013 году. Согласно опросу исследовательского холдинга «Ромир» основными проблемами в 2013году стали: преступность, бедность и инфляция (прил. 8).
Таким образом, эффективность политиков согласно 2 типам активности не означает качество работы. Не все законопроекты эффективных политиков соответствуют проблемам горожан.
Типы политиков и выводы
Выявив наличие взаимосвязи между двумя типами активности, тех факторах, которые формируют контекст вокруг законотворческой активности, мы можем сделать не основные выводы, касающихся работы в ЗС 4 типов политиков. Ниже представлены результаты активности депутатов по фракциям. На основе диаграммы, видно, что достаточно высокая активность деятельности фракций «Яблоко» и«беспартийных». Ни одного депутата из их состава не находится в группе низких показателей, возможно при объединении усилий они смогли бы составить конкуренцию другим фракциям, тем не менее раскол обуславливает лишь высокую персональную инициативу. Фракция КПРФ также обладает высокими показателями, нов плане законотворческой активности, в отличие от фракции ЛДПР, которая кроме лидера вся находится в группе с низкими рейтингами.
Софья ГЛАЗУНОВА, магистрант НИУ ВШЭ (Санкт-Петербург)
